李禮仲／自主控股強化治理 別讓國營企業阻礙產業發展
▲中華郵政去年宣佈自2003年起已累積虧損95億元，平均一年虧6億。（圖／記者賴文萱攝）
我國營企業目前有17家，隸屬經濟部的油、電、糖、水，交通部所屬的中華郵政、港務公司、桃機公司，財政部的臺銀、土銀、輸銀、臺菸酒、印刷廠，央行的印製廠與造幣廠，還有金管會的存保公司等事業單位。2016年，這些國營企業僅佔國內生產毛額4.28％，加上長期以來董監事任用常是酬庸多於專業，導致我國營企業績效不振、國庫進帳不張，爲國人所詬病，顯示改革之迫切性。
國營企業常以專業獨立董事扮演經營上的重要角色，但我國營企業之獨立董事常是有名無實。很多獨董憑藉其政治關係，而非依專業技能與專長而獲董事席位。正因爲依賴政治權力，這些獨董們常無心也無力挑戰董事會所做的錯誤決定。此外，在董事會中，獨董佔少數席次，亦使得挑戰多數普通董事時力不從心。
國營企業董事的連貫性是另一個治理問題，但政府卻無遏制此問題惡化的措施。尤其國營企業長期被視爲執政黨的政治工具，也因此常突如其來的換掉經驗豐富的董事會成員，改聘一些對執政黨唯唯諾諾，無專業經驗、不會妨礙董事會決策的人來擔任。又或者，政府運用國營企業來處理一些棘手的政治決策，比如將一些配合度不高，但仍有相當影響力的部會首長轉入國營企業。綜合這些因素，使得董事難以對國營企業提供具體貢獻。
此外，國營企業非專業經營，以至於產品或服務常背離市場，導致收入失血，臺糖的蜜鄰超市即爲一例。而許多國營企業在某些產業中扮演關鍵角色，但卻因爲表現不佳嚴重影響全產業發展，如銀行業或電力，即損害國家經濟發展甚鉅。
根據世界銀行（World Bank）報告，改革國營企業治理問題有助於提高其經營績效，方法包括政策改革、組織重組、引入私營部門參與，重整國營企業經營與財政紀律。事實上國際間國營企業治理改革產生收益的案例比比皆是，而治理改革常肇始於選擇董事的程序。例如，匈牙利和捷克，其國營企業的董事必須擁有財務、經濟或法律等相關專業學位，或者具有企業治理的經驗背景；而在智利、以色列和立陶宛，大型國營企業的董事會必須具有良好的決策能力，和適當的經營規畫。而在巴西，20％的國營企業董事會成員必須獨立；在印度和馬來西亞，國營企業董事會必須由至少1／3的獨立董事組成，而在經濟合作組織（OECD）絕大多數國有企業董事會必須是由獨立董事組成。
▲臺糖過去採多角化經營，其中投入28億經營的蜜鄰超市嚴重虧損。（圖／翻攝自維基百科）
國營企業被視爲全民資產，因此更須被要求在政治上保持中立，同時保有嚴格的績效標準。其實，成立自主控股公司監督國營企業運作，在新加坡與多數北歐國家已有不錯成果。此模式禁止政府官員直接參與國營企業經營，避免球員兼裁判。而且，自主控股公司就像國營企業股東需定期向控股公司報告，能有效監理董事會運作。
此外，要求國營企業從國際金融市場中獲得融資，而非靠政府補助，使其財務報表和治理受貸方監督，資本與成本則取決於信用評級，這對國營企業具市場紀律的約束，更能對其治理透明產生影響。
國營企業的治理改革不是件容易的事，但仍是一條非走不可的路。最近研究顯示，世界各地經營績效好的國營企業治理，可產生近3兆美元的年收益，比每年投資在基礎設施所產生的收益還多。
寄望政府能比照國際趨勢，進行我國營企業治理改革。政策上將所有權與管理權分離成立國營企業控股公司，並專注於行政監理，對經營績效不彰之國營企業進行組織重組，更需建立專業獨立董事認證。尤其國營企業之經營皆應迴避政治干預，以全民利益爲依歸，適時提供外部激勵措施增加競爭誘因，且引入資本市場機制的參與，以強化國營企業的財政紀律，如此才能迴歸設立國營企業之宗旨。
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●李禮仲，臺北商業大學連鎖加盟經營管理與法律研究中心執行長。以上言論不代表本網立場。88 論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net