時論廣場》立法院該制定緊急命令法了（李念祖）

根據疫情亂局的慘痛經驗，回顧相關緊急授權立法的缺失，打掉重來，依據憲法另行設計既可對應非常應變需要，又可防止權力擴張破壞法治的法律機制，可謂正當其時。圖爲前疫情指揮官陳時中。（圖／本報系資料照）

疫情過去，新的立法院也開議了。新選出但並未得到過半數選票的總統尚未就職，國家不能空轉。立法院代表人民立法，依循正當立法程序，得到過半數的立法委員三讀通過法律，交由行政部門負責執行。國會成爲民意的代言人，行政部門遵照憲法要求，對立法院負責，依法行政，就是體現民主政治，國政不能停擺的要徑。

在全球肆虐的新冠肺炎所形成政經社會的非常狀態解消，一切恢復正常。立法院仰賴行政部門提案的惰性，開始建立自主立法的能動性，根據疫情亂局的慘痛經驗，回顧相關緊急授權立法的缺失，打掉重來，依據憲法另行設計既可對應非常應變需要，又可防止權力擴張破壞法治的法律機制，可謂正當其時。

新冠疫情的發生，常態法治難以應變的情形，原已爲憲法及《憲法增修條文》所預見，正就是憲法第43條規定「國家遇有癘疫，須爲急速處分」的時刻，也是增修條文所謂「國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故」的情形；簡單地說，憲法的規定是授權總統採取緊急措施，經行政院會議之決議發佈緊急命令以爲應變，並由立法院於事後決定是否追認，以爲控制。

但是因應新冠肺炎的應變立法又是如何規定呢？以《傳染病防治法》與《新冠肺炎特別條例》爲例，兩法都以第7條規定，授權主管機關或中央流行疫情指揮中心指揮官，「實施有效預防措施」或是「必要之應變處置或措施」所爲之授權，完全逸脫了憲法對於緊急應變措施的控制。

第一，授權的對象究竟是誰？誰是主管機關？中央疫情指揮官得到的授權，應聽行政院或是總統的指揮嗎？法律沒寫清楚。大法官曾解釋總統的緊急命令原則上不可轉授權，中央疫情指揮官可以轉授權嗎？也不清楚。

第二，授權的應變措施，事後需要限期獲得立法院追認嗎？特別條例只規定行政院向立法院提出疫情報告，缺乏須經追認始不失效的控制。新冠肺炎期間，疫情指揮官也毫無所爲措施須由立法院追認，應受程序控制的法治意識。

第三，什麼是「有效」或「必要」的措施呢？法律使用「必要」二字作授權，與使用「必要」二字限權，意思一樣嗎？主事者的理解很可能不一樣。

第四，什麼是「措施」呢？是發佈行政命令？是爲行政處分？是爲強制處分？似乎包山包海，無邊無際，立法院有憲法上的權力做如此廣泛而毫無控制的授權嗎？

第五，有預設恢復常態的程序控制嗎？沒有。

第六，新冠肺炎疫情是否繼續存在，由誰如何認定？是任由疫情指揮官決定嗎？看不出來。

第七，有了這樣的立法授權，還需要由總統發佈緊急命令嗎？當然不需要。那不就是將憲法對於非常狀態的權力控制完全解消了嗎？立法院用立法使得憲法的控制旁落，合憲嗎？

得此授權之後，行政部門怎麼做呢？簡單說，一切便宜行事！可以強制全國人民出門必須戴上口罩，否則處罰；可以電子追蹤足跡，不受控制；可以強制居家足不出戶，形同拘禁；可以限制旅行自由，不許出國（甚至到了恢復常態之後，依然自認有權隨意限制人民出國旅遊的地點）；可以不按照發布行政命令的法律程序程式發佈行政命令（例如以圖示的方法發佈命令，以發佈新聞的方式發佈命令，甚至以簡報軟體發佈命令）試問，還有什麼不可以？

緊急狀態因爲需要特殊的措施，就會形成非常態的權力擴張，威脅民主與法治，不可不設足堪對應的立法控制，確保非常時期的權力擴張不致長期破壞常態形成新常態，積重難返。非常狀態慌亂中通過緊急授權立法，對行政部門開出空白支票，將權力傾囊相授，全無控制，絕不是好辦法。懲前毖後，在社會恢復正常的時候，依據憲法要求，周延考量如何妥善制定非常狀態的緊急命令法，設定授權的規範，確保權力在法治軌道上運作，立法院其有意乎？

（作者爲東吳大學法律研究所教授）