時論廣場》修法打房 也應考慮稅改(李念祖)

《平均地權條例》21日初審過關。(示意圖/達志影像,shutterstock)

立法院正在討論修正《平均地權條例》,主題是如何控制房價。房價的高低與土地的價格息息相關;多年以來,有一條憲法的規定是否得到了正確的認識,與土地、房屋的價格問題密不可分,需要重新審視與思考。

「平均地權」4個字,寫在憲法第142條;憲法第143條第一項則規定了平均地權的基本辦法:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。」此中提到了幾件事,第一、土地的原始所有權屬於全體國民(一般將之理解爲「國有」);第二、應該制定法律,使得人民可以從國家處取得土地所有權。土地既然可以私有,自也有土地交易的自由市場存在;第三、私有土地應照價納稅;第四、政府得照價收買。憲法此條需要釐清的是,什麼是「照價納稅」?

現行稅制將「照價納稅」解爲繳納土地稅,其中分爲土地增值稅(《土地法》第176~184條)與地價稅(《土地法》第167~173條),還有土地改良物稅(土地改良物稅,就是建築改良物稅;《土地法》第185~190條)。現行地價稅,是以法定地價數額的千分之15(1.5%)爲基本稅率;法定地價是土地所有權人依《土地法》所申報的地價。土地增值稅是直接稅;地價稅與土地改良物稅則是間接稅。

問題是,憲法第143條說「照價納稅」,指的是直接稅還是間接稅呢?像是地價稅與土地改良物稅是財產稅,是間接稅。間接稅的特性是稅款轉嫁,最終的納稅者是消費者。以每年定期課徵的地價稅爲例,土地轉手時賣主通常都會計入其取得成本,而將之轉嫁由買主負擔,這就註定會墊高土地交易的成本,可知地價稅其實是與平抑價格反其道而行的稅制。

憲法143條規定照價納稅的目的既然是要防止土地價格過高,「照價納稅」,可以是直接稅,像是所得稅或資本利得稅(土地增值稅),但不該是可轉嫁的間接稅,如地價稅、土地改良物稅、房屋稅(皆是財產稅)。就像開徵房產奢侈稅來抑制房價,固然會增加稅收,但久之必然發生轉嫁成本的效果,反而會回頭擡高房屋巿場價格。間接稅的真正功用,其實只有財政稅收,不是平抑物價的正確財政手段。

取得財產,常是從稅後所得交換而來,財產主已經繳納了所得稅;以交易資產爲業的人,還要繳納營業稅。在課徵所得稅後再就財產主擁有的財產(如房屋或土地)每年課徵財產稅(現制房屋稅稅率是每年1.2~3.6%),不啻要求財產主定期將財產的部分價值換成稅款繳給政府。課徵財產稅的理由,在財政收入本身之外,學理上常說是預期財產將來的獲益可觀,其實就是預先徵收的財產利得稅或是所得稅,在財產主還沒有進行財產交易實際、取得收益之前,年年預先徵收利得稅或是所得稅,將會促使財產主進行交易實現其利得,以免財產的淨流失。(此時課徵增值稅還會有雙重課稅的問題。)刺激進行或增加交易,既造成轉嫁成本,也會刺激市場價格上揚,只會削弱而不會達到「抑制市場價格」的政策目的。

平均地權的一個道理是所謂的漲價歸公,也就是防止土地價格飆漲,以「照價納稅」作爲平抑土地價格的財政手段,即該課徵直接稅,而非地價稅或土地改良物稅這類刺激土地漲價的間接稅。間接稅不能達成抑價的目的,並不是合目的的手段。國外立法有以使用規費而非間接稅或財產稅的手段打房,只增加住戶難以轉嫁的使用或持有成本,卻不致增加房屋的交易成本,可以對照參考。

立法院修正《平均地權條例》以「打房」,是否也應同時考慮地價稅、土地改良物稅,乃至房屋稅是否具備合目的性與合憲性而改弦易轍呢?

(作者爲東吳大學法律研究所教授)