遠見／當政府的退休保險面臨破產時　我的老年誰來養

圖、文／遠見雜誌

臺灣退休福利政策面臨「破」在眉睫的命運。勞保基金傳出六年後入不敷出、15年後破產；381萬人投保的國民年金，也爆出將在34年後破產的消息； 軍公教保險基金同樣傳出破產可能，連健保都可能撐不到2025年。爲何臺灣會陷入如此困境？20年來，每逢選舉，政治人物就不斷加碼福利津貼，另一方面又持續減稅，讓退休所得替代率超越歐美國家，成爲名副其實的稅收小國、福利大國。 高福利支出，不僅排擠經濟建設預算，更讓財政吃緊。面對捉襟見肘的財庫，政府該如何開源節流？《遠見》檢視政府預算編列，羅列了九個該檢討的大項；並深入探討四個福利制度和三個稅收的大漏洞。 面對勞退金縮水、二代健保將上路，不想老年又窮又病，《遠見》教你自救！

臺灣福利「破」在眉睫？全臺工作人口，最近最關心的事情，是勞保基金提早破產的消息。近月前，勞保基金最新財務精算報告出爐，勞保基金因爲臺灣人口老化，將在六年後入不敷出、15年後破產。按現況持續下去，目前50歲以下的工作人口，屆時將領不到勞保年金。消息一出，973萬名勞保保戶陷入恐慌，成千上萬通電話打爆各地勞保局，超過200萬已符合退休資格的勞工，不少當下決定提早辦退休。一個月內領走約200億。

高雄縣縫紉業職業工會有7000～8000名會員，工作人員樑小姐指出，10月份消息一出，當月有一成會員辦理退休，其中2∕3選擇領月退，1∕3選擇一次領。辦理一個人的退休手續就要半小時到兩小時，一天辦退休的多達20多人，還不包括詢問的人，加上工會還有其他很多業務，把六個辦事小姐忙壞了。「有的人怕領不到或領少了，怕政策又改變，乾脆提早辦退休，因爲老了就靠這筆退休金，」樑小姐指出，一時間勞工緊張情緒升高。

國家財庫捉襟見肘，提早爆發退休潮到了11月，恐慌情緒仍不斷。高雄市飲料業同業工會總幹事陳弘升，忙着做上街頭抗議用的白布條、舉牌，因爲桃園縣職業工會發起要到臺北抗議勞保基金的事，大高雄會派一臺遊覽車北上。「這兩星期有一半會員打電話進來問勞保會不會倒，我一再安慰他們要相信政府，」陳弘升表示，但會員卻回他：「如果倒了找你領喔？」抱持着少一毛都會翻臉的心態，現在人心惶惶。

景氣不好、薪水不漲，已長期讓臺灣工作人口心情低迷。如今，勞保退休金這道老年生活安全的最後防線，一夕間彷彿即將崩潰，更讓目前每日辛勤工作的臺灣人信心跌入谷底。「我現在辛苦工作，養已經退休的人口，但等我退休時誰來養我？」椎心蝕骨的恐懼，爬上50歲以下工作人口的心頭。不只勞保基金，381萬人投保的國民年金，也爆出將在34年後破產的消息。軍公教保險基金同樣傳出破產可能。行政院政務委員薛承泰也提出警告，連健保都可能撐不到2025年。

稅收小國，卻要當福利大國爲什麼臺灣會陷入此刻的困境？其實跟過去十幾年來，臺灣一方面邁向福利的大國，各種福利不斷往上加；卻又持續減稅，成爲稅收的小國、低稅的天堂有關。「臺灣是稅收小國，卻是福利大國，」不少專家均一致指出。「臺灣的政府收入規模偏右派，但政府支出卻偏左派，」主計處公務預算處科長劉嘉偉分析國際情形指出，從臺灣稅收情形來看，臺灣偏向「小政府」型態。

右派政府偏資本主義，稅收低，屬「小政府」，強調政府不必過度介入發展，最好任由自由市場機制。但「在臺灣人民的想像中，收入上（稅收）希望是小政府，但支出上（福利）卻又期待一個大政府，」他指出當中的矛盾。

歐洲國家以福利著稱，偏左派社會主義，稅收佔GDP比例動輒超過四成，政府強力主導社會資源分配，屬於「大政府」型態。稅收愈高，表示政府「愈大」。對照之下，根據2011年、華府智庫傳統基金會（Heritage Foundation）的統計，臺灣稅收佔GDP的比例只有12.4％，比起越南的13.8％和馬來西亞的15.5％都低。

「以租稅負擔佔GDP比率之低，全世界應該沒有國家像臺灣給這麼好的福利，」國家政策研究基金會助理研究員周信佑表示，學理上，以臺灣這樣的財政不足以支持如此優沃的福利支出。臺大社會工作系教授古允文說，臺灣在社會福利方面「擁有北歐的夢想」，但如果要做到像北歐那麼好，「稅至少要加兩倍半到三倍，」他評估。

政府敢花不會賺，造成四大亂象過去十幾年來，臺灣政府在「收入」（稅收）與「支出」（分配）兩個面向，可說處理拿捏手法在全球有「獨特」的一套，無可比擬！在收入方面，顯現衆多不公平、不均衡處，在支出方面也同樣如此；在收入與支出間，早已左支右絀。也就是說，臺灣政府不太懂得「賺錢」，卻很敢「花錢」，才造成目前衆多亂象。

亂象1〉福利支出急增，排擠經濟支出從20年前開始主張發放老人年金、1995年每月發放3000元老農津貼開始，臺灣福利進入戰國時代，正式鳴槍起跑，不斷加碼下，目前每人每月發7000元，從第一年的56億，到現在的九倍，年發放約500億。2002年，每月3000元敬老津貼跟着出籠。此外，加上軍公教保險、勞保、健保、育兒津貼，臺灣社會福利之好，連歐洲都開始來取經。

臺灣社會福利支出佔中央政府總預算的比率不斷提高，社福加上軍公教退休撫卹金佔比，從1982年的14.7％，成長到2012年28.2％，幾乎是倍增。從2011年起，單單社會福利支出一項，佔中央政府總預算的比例爲21％，正式成爲政府所有支出項目中的最大項，甚至超過教育科學文化及國防。在教育科學文化及國防預算支出也逐年增加的狀況下，中央政府總預算用於經濟發展支出的金額已明顯遭到排擠，同期間佔比從24.9％大幅滑落到14.3％，幾乎腰斬。

值得特別點出的是，在2012年，中央政府總預算花在經濟發展項目上的金額，只有花在社會福利及退休撫卹金上的一半。 「這一點也不健康，」臺灣經濟研究院副院長龔明鑫語氣很重。回溯歷史，當臺灣經濟發展支出佔比高的時期，經濟成長率也高。這十多年來，臺灣經濟發展支出佔比一路下滑的趨勢，和經濟成長率下滑趨勢正好吻合，顯示其間有一定的關係。

國家處開發階段，資源應先放在經濟而非福利臺大經濟系教授李顯峰認爲，福利社會發展要看階段，如果國家還在開發階段，應把資源先放在經濟建設支出上，不宜談太多社會福利，把餅做大再來談分配。一開始就發放大量福利，容易形成悲慘的「共慘」。而且如果福利支出大半以津貼方式給予，除了救急救窮，很難發揮更大功效。臺大社會工作系教授古允文研究發現，臺灣的社福支出，有76％是用在「移轉性支出」，也就是所得重分配；但在OECD國家，比例是一半一半。古允文解釋，社會福利可以區分爲 in cash（現金）及in kind（服務）。移轉性支出就是in cash，也就是給現金後就沒了，不易帶動社會發展。 而in kind的社會服務，則包括醫療服務、老年照顧等，「有產業化的可能性，可創造工作，」他說，兩者作用不同。事實上臺灣的經濟發展還屬於中所得階段，平均國民所得2萬美元，只是許多先進國家的一半而已。都還沒有站穩就用力發展福利，而且是隻顧灑錢的福利，將太多資源用在無法創造未來經濟成長的項目上，將減弱整體經濟成長動能，變成「未富先均貧」。

亂象2〉政府愈做愈小，支出佔GDP比弱化十大建設時期的大政府、大投資時期，已一去不復返；近年來政府支出愈來愈少。從政府支出佔GDP比例的全球比較，可證明臺灣政府角色已日漸弱化。根據華府智庫傳統基金會的統計，臺灣政府支出佔GDP的比率是18.5％，遠低於瑞典的52.5％、美國的38.9％，甚至低於越南的28.8％。這數字雖然與香港的18.6％及新加坡的17％相近，但中正大學社會科學院院長王正分析，香港及新加坡沒有龐大的軍事支出，比較基準不同。「政府愈來愈小，經濟建設喊很多，卻沒錢做，」古允文批評，臺灣的稅制要支持這麼大的社福支出，簡直不太可能，讓政府簡直沒辦法做什麼政策，每年只做經費覈銷就好。近年來，政府喊出一輪又一輪漂亮的政策口號，方向都對，立意都好，但就是沒有財源、沒有能力執行。攤開總預算書檢視，中央政府歲出歲入結餘，從2009年起就是負數，在2012年不足2095億，因此政府舉債不斷攀升。更糟的是，「如果連特別預算也加進來，臺灣上一次中央政府有盈餘，是1998年的事了，」主計處科長劉嘉偉編列預算多年，很清楚詳細狀況。

亂象3〉福利分配不正義，待遇差很大勞保破產問題爆發後，福利分配在族羣間的不正義現象，被拿出來再次檢討，軍公教退休人員年終慰問金、高於國際的所得替代率被討論很多。事實上，如果仔細計算不同族羣，每年從政府手上、也就是全民繳納的稅中，領取的金額有極大的差異。老農、漁民，從老農津貼每人每年可以拿到7萬2941元；軍公教退休撫卹金，每人每年可以領30萬4270元；軍公教18％利息，15萬4038元；國民年金，3萬5492元；勞工從勞工保險業務，1萬4851元。政府收取人民稅收，重新分配的結果，差異竟然如此之大。值得一提的是，有人認爲很難論公平。老農民、漁民對臺灣早期經濟發展貢獻良多，爲保障他們老年生活，在1995年推出了這樣的補助。而爲鼓勵優秀人才進入政府爲人民服務，比照新加坡的原則給予軍公教人員較好的待遇，也有一定道理。

福利淪爲選舉買票，慷政府慨、債留子孫政策訂定有一定時空背景，然而，如果政策的決定並非基於全盤考量，而是「爲選舉買票」，就有可議之處。「臺灣有些福利支出，是選舉下的產物，沒有足夠的論述基礎，既非合理推估，也不能跟國際接軌，」臺大社會科學研究院副院長王麗容批評，政客目的是爲了買票，不是爲了提升生活水準，一味「讓每個人有感的給予」，每人統統有獎，甚至給不需要的人錦上添花。 這其實是政治人物集體慷政府之慨、集體債留子孫。許多福利的發放，至今沒有排富條款，政策制定過程非常粗糙。例如這幾年來各縣市政府每逢九九重陽節，轄區內65歲以上老人，不分貧富都會領到1000元敬老津貼。一位臺北市民覺得政府實在不需要浪費公帑，每年都把1000元退回給市政府，但是市政府還是每年再發錢給他。「爲什麼要給我？我根本不需要，」他說。不分貧富，許多縣市的學童營養午餐全部免費，用的是全民納稅錢，福利需要做到這樣嗎？

亂象4〉高福利誘使假造詐領案件因爲給不同族羣的福利差異大，誘使有心人士刻意造假，以領取特定津貼。除了老農津貼給付高，農民保險條件也很好，每人每月只要付78元，只有一般勞保的1∕5，讓不少人覬覦。再加上政府在身分審覈上不夠嚴謹，造成衆多假農夫。一位臺北市農會總幹事不諱言，假農夫是常見現象，根據農委會曾經進行的調查，臺灣現有上百萬農漁民中，有近三成造假。「假農民像一堆蟲在吃蝕資源，政府這棵大樹被一口口咬爛掉，必須一隻一隻抓出來，」最近揭發士林區農會假會員事件的臺北市議員林瑞圖憤怒地表示。

社會福利缺乏整體思考，不是隻發錢而已臺灣的問題是缺乏整體思考。臺灣的社會福利一開始似乎想集先進國家之大成，真正實施時卻以拼湊爲多，」政務委員薛承泰負責社福相關業務，感觸很深。他表示臺灣社會變遷速度之快，比歐洲快很多，「快的國家去學慢的國家」，就是「不到位」。 而亂學的結果，讓人民對福利有不正確的觀念。薛承泰分析，20年前臺灣社會福利的觀念纔剛萌芽，各種各目津貼開始發放，結果讓人民以爲社會福利就是發錢。爲了照顧「經濟弱勢」，過去這些年來各部會與地方政府都有不同對弱勢的定義與照顧標準，且標準愈來愈寬，表示能照顧更多人，結果創造出一些「新」弱勢，社福經費也就水漲船高。直到去年薛承泰參與修正的社會救助纔有比較周延的規範。中正大學社會科學院院長王正說明，社會福利有四種：社會保險、社會津貼、社會救助及福利服務。其中，社會保險（勞保、健保）及社會救助（弱勢、兒童），無論在經濟哪個發展階段都有必要，目的在維護基本人性尊嚴。但是，「社會津貼及福利服務則可以較有彈性，」王正認爲。

福利重分配？還是把餅做大？目前社會普遍忿忿不平，繞着有限福利的「分配」打轉。更積極的想法，應該是想辦法增加「收入」。「讓經濟成長好，把餅做大，會有更多的資源可以分配，」李顯峰提醒。在這方面，政府和民意代表的作法、人民的心態，都有檢討空間。政府方面，擴大稅基，提升課稅的公平性，是必要改革方向。目前，臺灣的所得稅收超過七成來自薪資所得，比例還逐年提高，有錢人逃漏稅新聞頻傳，讓一毛稅也跑不掉的人民心中難以平衡。政府應考慮各種職業間的公平課稅問題，包括常傳出逃漏稅新聞的藝人、各種職業商家、攤販等。例如全臺從業人口超過50萬的攤販。根據2009年主計處五年一度的調查，新加入攤販以高學歷、年輕爲主，高學歷攤販年淨收入超過百萬的超過兩成。攤販不再都是弱勢、低收入一族，而他們收入的有效稅率，卻只有一般上班族的1∕5。

讓人民納稅繳得甘心、繳得安心，政府責無旁貸。王正表示，在歐美，社會福利制度很穩定，無論政黨如何輪替，年輕人繳稅繳得有信心，因爲知道自己退休拿得到該領的錢。「我們的政府像是壞掉的自動販賣機，讓人民覺得繳的稅有去無回，吐不出人民企盼的公平正義社會，」前衛生署長、現任亞洲大學講座教授楊志良，在《臺灣大崩壞》書中形容。

全民應反省綁票式福利，不能債留子孫至於民意代表，尤其是立法委員，需要反省「綁票式福利」的作法，逢選舉就推津貼，還不斷加碼，不僅製造不公、增加政府支出負擔，最可怕的是福利易給難收，將變成長期問題。而且，民意代表爲討好選民，經常不顧及制度的合理性，要給人民的，就一直加碼，要從人民拿的，就拚命減碼，使得很多社會福利法令制度根本無法永續。

例如，2008年行政院當初提的勞保年金所得替代率是1.3％，但在立法院的協商會議中，直接提高至1.55％，勞保年金的月給付計算公式，是「投保薪資×投保年資×所得替代率」，致使後來勞保年金支出大幅增加，加速勞保基金破產時程。

最後就是人民的心態，抗拒繳更多的稅，卻又想領取更好的福利，總想看看天下有沒有可以白吃的午餐？以勞保費率爲例，目前的費率是8.5％，然而，依據勞保局委託的川誠精算顧問公司意見，平衡費率應該是23.84％，遠高於目前工作人口實際給付的。但如果政府逕行提高費率，可以預見民粹又是一面倒激烈撻伐聲，立委接下來再「順從民意」隨意砍價，政壇陷入一片腥風血雨……，臺灣社會這套老戲碼就這麼一演再演。

過去，政治人物與人民共同創造出臺灣這樣「打腫臉充胖子」型的社會福利國家。趁目前危機四起，從政府、民意代表到人民，是不是可以認真的重新思考臺灣要成爲一個什麼樣的福利國家？否則，當經濟建設的錢愈來愈少，誰來建設臺灣？人民的納稅錢，淪爲灑錢買票的工具，福利成爲假福利。當國家破產、景氣衰敗，你、我的老年，誰來養呢？【本文摘自遠見雜誌12月號；更多文章請上遠見雜誌網】