中國固體廢物管理現狀及塑料污染治理成效

中國是人口大國、農業大國，又處於工業化後期和新型城鎮化深入推進期，每年來自工業源、農業源和生活源的各類固體廢物總量近百億噸。中國政府高度重視固體廢物管理，20世紀70年代就將“廢渣”治理作爲環境治理的重點，不斷通過完善法規制度標準，深入推進固體廢物減量化、資源化和無害化。

近年來，特別是黨的十八大以來，國家通過優化完善依法治理體系，大力推進相關領域深化改革，部署實施了禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革、普遍推行垃圾分類制度、“無廢城市”建設試點等重點工作，固體廢物治理體系和治理能力得到顯著提升。與此同時，針對全球關注的塑料污染治理問題，中國政府率先垂範、勇於探索，爲其他國家和地區提供了有益的借鑑。

建章立制，固體廢物污染防治的法規制度體系日臻完善

中國自1995年就制定了《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》），建立了固體廢物申報登記制度、危險廢物經營許可證制度等核心制度，爲防治固體廢物污染環境、保障公衆健康提供了法律依據。隨着管理的需要，《固廢法》2004年第一次修訂，2013年、2015年、2016年分別對特定條款進行了修正，2020年再次進行修訂，並經十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過。新修訂的《固廢法》堅持以習近平生態文明思想爲指導，突出問題導向，強化政府及有關部門監督管理責任，進一步夯實企業主體責任，大幅提高處罰力度，將逐步實現固體廢物零進口、實施生活垃圾分類、工業固體廢物排污許可、危險廢物分級分類監管、重大疫情醫療廢物應急處置等重要制度寫入法律，爲新時代全面加強固體廢物污染防治，推進中央改革措施落地和打贏打好污染防治攻堅戰提供了堅強法律保障。

與此同時，以《固廢法》爲龍頭，以法規標準爲補充的治理體系日趨完善。國務院制定（修訂）了危險廢物經營許可、醫療廢物管理、畜禽規模養殖污染防治、城市市容和環境衛生管理、廢棄電器電子產品回收處理、報廢汽車回收管理等行政法規。相關部門按照職責分工，制定了一系列部門規章、標準規範和技術指南，固體廢物管理制度體系逐步完善。在危險廢物方面，建立了危險廢物鑑別、申報登記和轉移聯單等8項制度，涵蓋了危險廢物產生、貯存、轉運、利用處置的全過程；在電子廢物方面，明確了名錄、規劃和基金補貼等4項制度，制定了基於生產者責任延伸制度的電子廢物管理辦法；在生活垃圾方面，發佈了生活垃圾收集、運輸、處理等相關管理規章和標準規範100餘項；在工業固體廢物和農業廢棄物方面，出臺了促進資源綜合利用和無害化處置的相關管理辦法和技術文件。

深化改革，不斷提升固體廢物綜合治理效能

一是普遍推行垃圾分類和資源化利用制度。2017年3月，國務院辦公廳轉發《生活垃圾分類制度實施方案》，明確要求在直轄市、省會城市、計劃單列市以及第一批生活垃圾分類示範城市的城區範圍內先行實施生活垃圾強制分類。2019年，住房城鄉建設部會同有關部門印發《關於在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啓動生活垃圾分類工作。2020年9月1日，中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過《關於進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》，要求從落實城市主體責任、推動羣衆習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策等方面入手，加快構建以法治爲基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類長效機制，樹立科學理念，分類指導，加強全鏈條管理。目前，絕大部分地級以上城市已經啓動生活垃圾分類工作，生活垃圾分類成爲新時尚，再生資源回收比例和質量穩步提升。

二是危險廢物（含醫療廢物）處理處置領域補短板強弱項成效顯著。2019年，生態環境部印發《關於提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防範能力的指導意見》，推動地方提升危險廢物利用處置能力。2020年，國家發展改革委牽頭印發《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，加快推進醫療廢物處置能力建設，補齊醫療廢物處置短板。截至2019年底，全國危險廢物利用處置能力接近1.1億噸/年，相比2012年（3238.7萬噸/年）增長2.4倍。新冠肺炎疫情暴發後，生態環境部緊緊圍繞“兩個100%”，即全國所有醫療機構及設施環境監管與服務100%全覆蓋，醫療廢物、醫療污水及時有效收集和處理處置100%全落實，指導督促各地抓緊抓實抓細有關工作，堅決打好疫情醫療廢物防控阻擊戰。目前，國家各有關部門正在組織實施醫療機構廢棄物綜合治理，進一步提高醫療廢物等廢棄物的規範化管理水平。

三是開展“無廢城市”建設試點，推進城市固體廢物管理綜合改革。“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念爲引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。自2019年以來，廣東省深圳市等“11+5”個城市和地區編制印發試點建設實施方案，建立試點工作推進體制機制，將推進試點工作與城市經濟社會發展相融合、相促進，着力推動制度、技術、市場監管體系建設，初步形成一批可複製、可推廣的示範模式。

聚焦難點，持續深化塑料污染綜合治理工作

治理塑料污染已經成爲國際社會的普遍共識，在聯合國環境大會、二十國集團（G20）領導人峰會等國際多邊場合，均提出全球共同應對塑料污染的相關倡議。塑料污染防治涉及生產、流通、消費、國際貿易、回收處置等多個環節、多個部門，治理難度非常大。中國是發展中大國，在全球共同應對塑料污染問題上，始終積極發揮負責任大國作用，把倡議變成行動，把理念轉爲實踐，爲全球共同應對塑料污染貢獻中國智慧和中國方案。

一是以限制塑料購物袋爲抓手，減少塑料製品使用。早在2007年12月31日，國務院辦公廳就發佈了《關於限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（以下稱“限塑令”）。“限塑令”實施後，2015年全國主要商品零售場所塑料購物袋年使用量較2010年減少2/3。這對於節約能源資源、保護生態環境、積極應對全球氣候變化發揮了重要作用。

二是強化全鏈條管理、多部門合作，推動建立形成治理塑料污染的長效機制。爲更有效解決“白色污染”這一老百姓身邊的突出環境問題，2020年1月，經國務院同意，國家發展改革委和生態環境部聯合印發實施《關於進一步加強塑料污染治理的意見》。各部門各地方迅速行動，相繼作出部署安排。生態環境部牽頭配合全國人大有關機構修訂《固體廢物污染環境防治法》，自9月1日正式實施，加強了塑料污染防治相關要求，對農用薄膜、包裝物、一次性塑料製品的污染防治作出明確規定，同時明確了相關違法行爲的法律責任，大幅提高了法律威懾力，爲塑料污染治理提供了法治保障。發展改革委、生態環境部等9部委聯合印發《關於紮實推進塑料污染治理工作的通知》。市場監管總局將超薄塑料購物袋等淘汰類產品納入年度執法稽查工作重點，牽頭完善可降解塑料產品、快遞綠色包裝、限制商品過度包裝等關鍵領域標準。農業農村部等部門出臺《農用薄膜管理辦法》，細化了農膜生產、銷售、使用、回收等環節管理要求。商務部積極出臺商品零售、電子商務等領域推進塑料污染治理的細化措施。國家郵政局印發《郵件快件綠色包裝規範》，推動出臺《郵件快件包裝管理辦法》。

同時，地方也在加快行動。截至目前，已有29個省份出臺了省級實施方案。北京市結合實施生活垃圾分類，於今年5月起組織開展塑料袋專項整治行動。河南省成立塑料污染治理工作專班，定期由省政府負責同志主持召開專題會議，統籌部署各項重點工作。青海省加大市場執法力度，落實市場經營主體責任。海南省持續推進全省試點，搭建塑料污染治理信息化管理平臺。福建省、浙江省將治理塑料污染作爲深化生態文明試點示範的重要內容。隨着各項措施逐步落實到位，尤其是生活垃圾清運和無害化處置能力大幅提升（2019年，城市生活垃圾無害化處置率達到99%以上，且生活垃圾焚燒佔比約50%），我國塑料垃圾對河流、海洋等的影響日益減小。華東師範大學海洋塑料研究中心主任李道季等人的研究表明，2020年中國塑料垃圾入海量估值爲25.71萬-35.31萬噸。國際學者由於沒有充分了解我國相關廢物管理政策措施，在進行塑料垃圾入海量估算時參數選擇不合適，估算值普遍偏高，從而導致國際社會認知不準確。

三是全面禁止廢塑料進口，爲發展中國家做出表率。長期以來，部分發達國家打着國家貿易的幌子，將廢塑料披上再生資源的外衣，向發展中國家大量傾銷廢塑料，給當地帶來了嚴重的環境污染，影響了工人和當地羣衆的身體健康。爲保護生態環境和人體健康，中國自2017年開始實施禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革，大幅度削減固體廢物進口種類和數量，明確提出到2020年年底基本實現固體廢物零進口的目標。針對廢塑料，中國自2019年起已全面禁止廢塑料進口。中國禁止廢塑料進口的舉措，促使發展中國家逐步覺醒。泰國、印度等東南亞國家先後效仿我國收緊固體廢物進口政策。泰國擬於2021年起完全禁止可回收廢塑料進口。印度於2019年修訂相關條例全面禁止進口廢塑料。

四是積極參與和推動國際社會共同應對塑料污染問題。2019年3月，第四屆聯合國環境大會通過了“海洋塑料垃圾和微塑料”“治理一次性塑料製品污染”兩項決議。作爲專門管控廢物的國際公約，國際社會高度關注《巴塞爾公約》在防治塑料廢物污染方面發揮的作用。2019年5月4日-10日，在《巴塞爾公約》締約方會議第十四次會議上，我國代表團積極參與有關加強塑料廢物越境轉移管控議題的談判，推動大會審議通過塑料廢物修正案。

通過這次附件修正，發展中國家首次獲得對進入本國的塑料廢物相關信息的知情權，並有權拒絕這些塑料廢物的進口，標誌着國際社會在源頭減少塑料廢物產生、管控塑料廢物越境轉移等方面邁出了實質性一步。同時，大會審議通過《在巴塞爾公約下進一步採取行動應對塑料廢物》，從全生命週期的角度對塑料廢物提出了全球性的管理方案，包括塑料製品綠色設計和綠色生產、塑料廢物越境轉移控制和環境無害化管理等各方面。《巴塞爾公約》的相關決議使全球塑料廢物管控進入了實操階段，全球防治塑料廢物污染框架基本建立。（李金惠 作者單位：清華大學）