中火爭議》李禮仲／地方自治非無限上綱 應就法論法
國內最近沸沸揚揚的臺電中火二號機議題，尚在延燒，惟有心人士藉題發揮，將行政院依法函告《臺中市生煤自治條例》無效的行爲，以不正確的法律見解加以渲染扭曲，將民主法治的臺灣比喻成如中國共產黨通過《港區國安法》一般的獨裁專制，此種混淆視聽，只爲謀取政治利益的手段，讓中火之爭議失焦，實在有必要依法理予以釐清。
地方自治條例 不能牴觸法律
論者稱，依《地方制度法》規定，環境保護本來就屬於直轄市地方自治事項，所以臺中市有權制定《生煤自治條例》，不須經中央授權，就算中央沒有制定《空污法》，臺中市的《生煤自治條例》也可以「自己活得好好的」。
這個論點只講對一半，因忽略《地方制度法》第30條第1項明確規定，即自治條例於牴觸憲法、中央法規令時「無效」，意即直轄市自治條例的位階，自始就低於中央法規，於牴觸中央法規時，也明確規定行政院應予以函告無效。
簡言之，臺中市有權依《地方制度法》規定製定自治條例，不須《空污法》授權，但仍「不得牴觸空污法在內的中央法令」，否則行政院依職權即應函告無效。
▲ 臺中市政府撤銷臺中火力發電廠許可證卻引發爭議與討論。（圖／臺中市政府提供）
地方更嚴格規定 大法官：不能牴觸法律
地方以自治條例制定更嚴格規定，仍不得牴觸中央法規。
該論者又稱，依司法院釋字第738號解釋，地方有權制定比中央更嚴格的規定。
但應予澄清的是，依釋字第738號解釋，地方有權制定比中央更嚴格的規定的前提，是以「不牴觸中央法規」爲前提，僅有在中央法規允許的範圍內，地方自治團體方得爲因地制宜之規範，並非任何比中央更嚴格的規定，都能以「地方自治」爲名無限上綱，中央不得介入。
是以，臺中市的《生煤自治條例》部分規定，因爲牴觸《空污法》等中央法令，縱使依釋字第738號解釋意旨，該等規定仍屬違法。
更何況，《空污法》早已授權地方政府得因特殊需要，擬訂較嚴格的排放標準。臺中市政府若真的有心要管制空污，應依《空污法》的既有規定，朝加嚴排放標準的方向努力，而非一再護航牴觸上級法律的自治條例。
否則，於最極端的狀況，每個地方政府都制定自治條例來限制、禁止生煤使用，豈非全臺灣的火力發電廠都關門大吉，所有人都將無電可用？
中市府環保局是依《空污法》而非自治條例開罰，本就應受中央監督。
論者又主張，中市府環保局裁罰臺電，並非在執行委辦事項，而是執行臺中市的地方自治事項。
但中市府迄今對臺電作出的所有行政處分，法源依據全部來自《空污法》，而《空污法》是立法院三讀通過的中央法律，以環保署爲中央主管機關，故中市府依《空污法》開罰，本來就是在執行委辦事項，而非自治事項。
又該論者認爲，當中央的行政命令與地方的自治條例發生衝突時，並非中央法規位階絕對高於地方自治法規，這是完全繆誤的法律見解。
依《地方制度法》30條1項明文規定，中央制定的行政命令位階高於地方政府的自治條例，意謂地方自治條例若牴觸中央法規，就是無效，無任何模糊空間，否則會產生「一國數制」之亂象。
環保署有權撤銷 中市府違法行政處分
環保署基於《空污法》上級主管機關地位，自得撤銷中市府環保局違法處分
此外，中市府指控環保署撤銷中市府環保局對臺電的行政處分，是「行政權剝奪司法權」。
但環保署基於《空污法》上級主管機關的地位，依《行政程序法》第117條規定職權撤銷中市府環保局的違法處分，是基於依法行政原則所爲的行政機關內部自我審查，亦是承襲德國聯邦行政程序法的規定，與司法權的行使無關，更無違反權力分立之憲政原則。
簡言之，違法的行政處分原則上根本無效不應存在，除了人民可以依法請求司法機關救濟外，行政機關（基於行政一體，包含上、下級機關）更應自爲審查，自行撤銷違法行政處分，方符合對人民權利的保障。
故無論臺電是否已經就中市府環保局的裁罰提起救濟，都不影響《空污法》上級機關環保署基於行政機關自我審查原則，環保署應本於《空污法》上級主管機關之地位，撤銷中市府環保局違法處分。
最後，本文要再次提醒，早在2015年，國民黨執政下的環保署，就曾依《地方制度法》的相同規定，函告雲林縣制定《禁用生煤及石油焦自治條例》部份條文無效。
當時雲林縣的自治條例亦規定，不再核發新的生煤使用許可證，而當時國民黨政府也認爲，該自治條例牴觸中央制定的《空污法》，並將其宣告無效。
試問，現在這些抨擊執政黨侵害地方自治、違法越權的「學者們」，當時可曾以相同的立場，抨擊國民黨政府、爲當時民進黨執政的雲林縣叫屈？還是隻是因爲五年過去、角色對調，才使得行政院的合法合憲行爲，反倒都成了扼殺地方自治的獨裁專制？
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