【史話】一套人馬 兩塊招牌──海陸兩會30年 設立秘辛（三）

1994年11月29日，海峽兩岸南京會談主談代表許惠佑（右）前往陸委會報告此行結果，陸委會主委黃昆輝（左）、副主委高孔廉（左三）、葉金鳳（左一）、海基會副董事長焦仁和（右三）、副秘書長石齊平（右二）均與會。(陳明仁攝)

海基會原先於1990年11月就先掛牌，可是後來發現陸委會組織條例尚未通過，也還沒正式成立，既無主管機關，海基會的牌匾先收起來，而改於陸委會成立之後的1991年3月成立。海基會原先的算盤是基金歸基金，但開門仍需開辦費，於是又開口要4千萬的開辦費，可是政府捐助的基金會從無再給開辦費的先例，經陸委會一再爭取，勉強再多給了2千萬作爲開辦費。後來由於景氣下滑，加上利率大幅下降，海基會的收入就不足以支應所需，於是後來就變成不足數由政府編列預算，掛在陸委會項下。

海基會的組織設計，原先構想是海陸兩會人員輪調，如此一來陸委會的幕僚知道海基會前線的需求，反之亦然，情況有點像外交部對美日兩國所設的機構，例如北美事務協調會及亞東關係協會等，同理，美國及日本對當時的辦事機構設了AIT及日本交流協會，雙方其實都是外交部的人，只不過是調到所謂民間的單位，暫時換個「白手套」而已。也因爲輪調的需要，海基會工作的年資應該可以併入公務員年資計算。可是主管機關考試院的銓敘部說從無民間財團法人工作年資並計的先例，經過一再說明，工作的特殊性及必要性，終獲同意，並於兩岸人民關係條例中正式列入第4條第4項（此條序號後來修法時，被改爲第4條之一），可惜後來真正使用此條文的人不多，因爲海基會不願接受陸委會派員，陸委會也因考慮公務人員福利，諸如房租、出國進修等等而不願派赴海基會，只有少數海基會同仁靠個人關係回任陸委會以外的公務機關。這是政府人事制度僵硬所造成的後果。

正因爲原先構想海陸兩會人員應該是輪調，所以設計的組織架構就較小，會本部之下分設各「組」，包括文教、經貿、法律等組，名稱略與陸委會各處有所不同，例如陸委會法政的「政」，在海基會並無此需要，後者系以文書驗證爲主的法律工作，又如海基會工作不涉整體經濟策略，只需從事經貿服務。可是原先構想兩會人馬合一，或者稱之爲「一套人馬兩塊招牌」，後來完全變了樣，首先他們將所設「組」改爲「處」，規模放大了。其次關於各處之業務職掌，原先主要系辦理兩岸交流及受政府委託辦理之事項，但是後來在各職掌之下都加了「其他有關事項」，其實海基會當成立時，大陸方面並沒有想到我們另設民間組織的做法，一切都還在摸索，所以交流及委辦事項不多，海基會變成辦理其他事項爲多。

1992年起是「民對民」

海基會是1991年3月掛牌，大陸方面原先無意成立民間機構，所以當時是海基會與國臺辦協商，所談的議題是文書驗證及掛號信函查詢補償事宜，前後談判了兩次，後來大概陸方覺得他們吃虧了，於是也於當年12月成立了「海峽兩岸交流協會」，簡稱海協會。這個海協會還真是原先我們成立海基會的構想，僅會長一人專任，由退職的國臺辦主任或商務部長等掛職，其餘的人員包括常務副會長即由國臺辦常務副主任兼任，所有工作人員均由國臺辦第二局（綜合局）同仁兼，真正是一套人馬，兩塊招牌，組織精簡，減少了溝通協調的麻煩。

負責兩岸事務的陸、海兩會相繼成立，陸委會負責大陸事務的政策規畫及規畫擬訂，海基會則在陸委會援權下負責協商、交流、服務。兩岸之間則由官方授權的兩個白手套海基會及海協會，直接面對面協商。前文提到海協會成立之前是「我民陸官」，1992年起則是「民對民」。協商的議題仍繼續談文書驗證及掛號信函查詢等。這些其實是非常技術性的問題，協議實質內容早已談妥，但陸方要求在協議前言，加上一個中國原則，然而這是非常政治性的問題，兩岸協商還沒走到這一步，而且我們研究陸方談判策略，經常是先談原則，然後自行解釋，因而拒絕。（待續）（作者爲前海基會副董事長兼秘書長）