廣州“住改商”政策20年：禁、放之間沒定局
祥龍花園小區，住房改造爲民宿出租。
祥龍花園小區，走廊牆上的公司招牌。
7月底，南都對廣州天河駿匯大廈超三分之二住宅用房被出租商用的現象進行了獨家報道。8月初，天河南街道聯合衛生、住建、教育、市場監管等部門對駿匯大廈“住改商”覈查整改。南都記者回訪發現，整改後雖然改觀不少，但仍有很多商鋪和公司照常營業。
有住戶對此表示不滿，爲什麼有些商鋪和公司還在營業？能否將大廈恢復爲原來的純住宅模樣？記者瞭解發現，這個問題並不能給出一個簡單的肯定或否定答案。在廣州諸多類似駿匯大廈多年“住改商”糾紛難斷的背後，還體現20年來政策的頻繁變動，“禁”與“放”之間總是沒有定局。
2000年
廣州首現“住改商”禁令
南都記者瞭解到，廣州市早期“住改商”現象多數是從20世紀80、90年代自發形成，由居民樓改裝爲商鋪，風氣所及在一個區域範圍內漸成規模。梳理20年來媒體的報道可以得知，廣州最早的“住改商”禁令在2000年出現。
2000年11月，廣州市工商局發出的《關於企業經營場所登記有關問題的通知》中規定：“凡沒有產權證、建設工程規劃許可證、建設工程規劃驗收合格證的違章建築，以及產權證註明用途爲住宅的以及宅基地房，一律不準發照。”此時，如天河區六運小區有“住改商”的店鋪已經開了好幾年了。另據媒體報道，同年12月12日，市工商局又放鬆“口氣”，出臺《關於工商登記放寬政策問題》，規定“住宅改作商用的，提供房產證和租賃合同”即可。
禁令出現不到半年，在2001年2月，廣州市規劃局試行《廣州市住宅建築改變使用功能規劃處理辦法》。雖然表明任何單位和個人應當按照城市規劃部門審批的建築物的使用功能使用建築物，未經批准不得擅自改變建築物的使用功能；但對已經改變住宅建築的使用功能從事生產或者經營活動的，另規定處理辦法。
處理辦法詳列了可以經城市規劃部門處理後依法將原住宅建築改變使用功能以及可以臨時改變住宅建築的使用功能的幾種情形。此外，它也表明了5種不得改變住宅使用功能的情形，需要一年內改正。實際上，這些都是對既定事實制訂的變通政策。
到了2002年8月，廣州市工商部門出臺《關於明確企業註冊登記工作中幾個問題的通知》，着重放寬企業經營場地的限制，允許住宅樓在限制範圍內作爲企業開辦的法定地址，是爲進一步鬆動。
2005年
禁令趨嚴，天河南開展整治
時間轉到2005年。這一年5月1日，廣州市實施《廣州市房屋租賃管理規定》，其中第十一條規定，承租人應當“按照房屋規劃用途、結構、消防安全規定使用房屋，不得擅自改變建築物使用性質”。這意味着住宅樓等非商用用途的房子不得開公司、商鋪。廣州市工商部門也表示，從5月1日開始，只有房產證上標明是商住、寫字樓、商鋪的租賃房和自有房，才能辦理工商營業執照，同時年檢也是一樣要求———已到期的工商營業執照若要續辦，經營場所必須是商用用途，否則就不予辦理。
在當時，有媒體報道稱，“住改商”號稱在廣州市商鋪中佔據三分之一，如果嚴格禁止，影響巨大。又有數據顯示，廣州用於出租的房屋共有約80萬套，其中很大部分轉作商用；另外，廣州無合法證件的生產經營場所共有10多萬戶。其時，“住改商”集中的區域包括天河南、龍口西、淘金、建設六馬路、大南路、高第街、狀元坊、上下九、江南西等處。
天河南首先開展整治行動。天河區政府7月13日頒佈《關於整治天河南轄區生產經營場所的通告》，重點查處取締污染擾民店檔及無證照經營場所。據當時同城媒體報道，各“住改商”集中區域當中，天河南由於發展時間較長，所以將住宅正式辦理了轉用商用用途的還是佔較大比例。業內人士稱，天河南育蕾、六運小區內的“商鋪”，約六成依法辦理了“住改商”手續，即房產證上已將住宅用途永久改成商鋪用途，而剩下部分是改了“臨商”，即通過規劃局等有關部門將住宅用途短期性改成商鋪用途；還有部分住宅無辦理任何手續即作商用，是無證經營。
受嚴查影響，在媒體走訪時，天河區六運小區、育蕾小區很多商鋪自動關門避風頭。在江南西，住宅禁商的消息出來後，一些商鋪開始拋盤轉手，租價也有所下降。中介透露，要求轉租或拋盤的數量比上一年同期增加了近三成。
2005年的“住改商”政策變動，不僅引起媒體廣泛關注，還促使學者、商圈和民間各方大討論。廣州市政府有關人士接受媒體採訪時亦表示，由於涉及的利益面非常廣，政策法規性強，所以推進的時候不能搞“一刀切”。
2007年
《物權法》出臺，清除擾民“住改商”
在2007年，關於“住改商”，有一個很重要的因素就是《物權法》的頒佈實施。《中華人民共和國物權法》於2007年3月16日通過，自2007年10月1日起施行。《物權法》第七十七條的出現，使反對“住改商”的業主自此有了明確的法律依據：“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變爲經營性用房。業主將住宅改變爲經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關係的業主同意”。
同一年，廣州市整規辦表態，廣州將按《物權法》規定，清除擾民住改商，疏導或保留居民意見不大的住改商商戶或商業區。2007年8月，天河南住改商商戶“特事特辦”，條件是隻能拿一年一簽的臨時商業執照。
2009年初，《廣州市天河區商業網點發展規劃(2007-2020)》正式向社會公示，對以往嚴控的“住改商”條件大幅放寬，甚至連未納入社區商業網點規劃的“住改商”，在不存在污染擾民、安全隱患的情況，符合消防、衛生、環保和規劃的相關法規等條件下，也予以保留，逐步引導其向街道內適宜發展和選擇發展的地段搬遷。
可是，到2009年7月，廣州市工商局領導告訴媒體，該規劃年初進行了公示後，遭遇難產，沒有上報廣州市政府，更沒有頒佈實施。據瞭解，2009年《物權法》司法解釋公佈後，更使工商等相關部門的政策陷於兩難。
《最高人民法院關於審理建築物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》於2009年5月發佈，10月實施。其中第十條稱：業主將住宅改變爲經營性用房，未按照物權法第七十七條的規定經有利害關係的業主同意，有利害關係的業主請求排除妨害、消除危險、恢復原狀或者賠償損失的，人民法院應予支持。將住宅改變爲經營性用房的業主以多數有利害關係的業主同意其行爲進行抗辯的，人民法院不予支持。
第十一條又稱：業主將住宅改變爲經營性用房，本棟建築物內的其他業主，應當認定爲物權法第七十七條所稱“有利害關係的業主”。建築區劃內，本棟建築物之外的業主，主張與自己有利害關係的，應證明其房屋價值、生活質量受到或者可能受到不利影響。
在2009年2月，廣東省政府發佈《關於鼓勵創業帶動就業工作的意見》，明確提出：“允許企業及個體工商戶將住宅改變爲經營性用房作爲住所(經營場所)登記註冊”。同年10月，廣州市政府原則通過了《關於做好促進就業工作實施意見》，也指出“允許企業、個體工商戶按有關規定，將住宅改變爲經營性用房作爲住所(經營場所)登記註冊”。
然而，同年12月，根據廣州市工商局近期一份向市政府彙報的調研報告，廣州共有59000多戶“住改商”，這還不包括宅基地和臨時違章建築的商鋪。廣州市工商局相關負責人表示，住改商的管理政策一直是個難點，要嚴格控制住改商的總量，特別是嚴格控制住宅樓內及小區內的“住改商”現象。工商部門稱，廣州雖然有政府方面關於“允許企業、個體工商戶按有關規定，將住宅改變爲經營性用房作爲住所(經營場所)登記註冊”的文件性材料，但仍明確要嚴格控制住改商的總量，目標是越來越少。
2009年後
商事改革背景下，“住改商”略有放寬
從2009年至今的十年，廣州市關於“住改商”也是出現了各種導向不盡相同的政策規定。2012年1月，廣州市政府出臺《關於解決生產經營場所場地證明若干問題的意見》(有效期5年，目前已失效)。其中，對於無證照經營活動，必須依法予以取締的事項有：(四)利用城區商品房住宅(不包括引導區內的宅基地住宅)從事加工、製造、機電維修或機動車維修、餐飲、茶藝、酒吧、娛樂、網吧、電子遊戲、放映場、桑拿、沐足、廢品收購等影響環境和居民生活的經營活動的。
另外，在辦理《臨時經營場所使用證明》方面，該意見表示，使用臨街一樓的住宅從事經營的，除按規定必須依法予以取締的情形外，經營者須提交該房屋所有權人、有利害關係的業主以及周圍物業利害關係人同意其作爲生產經營場所使用的證明文件。使用除臨街一樓以外的住宅從事軟件開發、設計等不影響環境和居民生活的經營活動的，提供經房屋所有權人和有利害關係的業主同意的證明文件。
2014年1月起，廣州全面推行商事登記制度改革。2014年4月，市政府常務會議通過了《廣州市商事登記暫行辦法》，儘管允許“一址多照”和“一照多址”，但並未完全放開“住改商”。
2014年12月，《廣州市電子商務管理辦法(草案)》公開徵求意見。《草案》中規定，在符合國家及當地政府關於住所(經營場所)有關規定的前提下，只從事網上經營活動的電子商務企業，可使用自有或者租用的住宅作爲住所(經營場所)辦理工商登記。
2014年12月公佈、2015年3月施行的《廣州市城鄉規劃條例》第四十條作出規定，建築物的使用應當符合建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證或者房地產權證書載明的使用性質、用途，不得擅自改變。確因社會經濟發展、產業佈局調整、城市區域功能調整而需要改變一定區域內建築物使用性質的，應當符合控制性詳細規劃和現行土地政策規定，同時不得影響建築物安全使用，不得侵害他人合法權益。
第七十四條稱，單位或者個人違反本條例第四十條之規定，未經批准改變竣工並經各項驗收合格投入使用的建築物的用途的，由城市管理綜合執法機關責令限期改正，恢復原用途；逾期不改正的，可處以每日每平方米五十元以上一百元以下的罰款，直至改正爲止。
2015年6月，國務院印發《關於大力推進大衆創業萬衆創新若干政策措施的意見》(國發〔2015〕32號)，明確提出“支持各地結合實際放寬新註冊企業場所登記條件限制”。國務院《註冊資本登記制度改革方案》和《廣東省商事登記制度改革方案》也提到“對商事主體住所的條件，地級以上市人民政府可根據法律法規的規定和本地區管理的實際需要，按照既方便商事主體准入，又有效保障經濟社會秩序的原則，作出具體規定”。
2016年6月，廣州市政府辦公廳印發《關於進一步放寬商事主體住所經營場所條件的意見》，住所、經營場所屬於住宅的，申請人從事電子商務、無實體店鋪的網絡交易服務、諮詢策劃、工業設計、股權投資、諮詢代理等無污染、無安全隱患行業，可提交當地人民政府或其派出機構、村(居)民委員會等部門(單位)經利害關係人同意後出具的場地使用證明；但不得在住宅從事餐飲、娛樂、洗浴、生產加工、易燃易爆物品銷售、存儲等容易污染環境、擾民以及涉及人民生命財產安全的行業。
上述2016年的放寬意見，是南都記者所見到廣州“住改商”最近的相關政策。在天河區，還有一個變化。2017年7月，天河南街道辦事處發佈了《關於高層建築不辦理<住所(經營場所)場地使用證明>(住改商版本)的通知》。其中說明，根據天河區商事登記制度改革工作聯席會議辦公室《關於調整<住所(經營場所)場地使用證>內容的函》的工作要求，街道對《住所(經營場所)場地使用證明》(住改商版本)核發的要求進行了調整。按照規定，申領《住所(經營場所)場地使用證明》(住改商版本)的租賃房屋所在的住宅建築物不屬於高層建築，該棟住宅的整體樓高在27米以下。
他城
深圳：以引導爲主到“住宅禁商”
有聲音說，“住改商”在廣東最盛。那麼，廣東其他城市的“住改商”政策又如何？實際中有沒有什麼糾紛和矛盾？
以深圳爲例。2007年10月，深圳市發佈《關於進一步大力發展現代商貿流通業的意見》，其中第18條明確提出“實行住宅禁商”。即“禁止屬居住性質的房產擅自改變用途，進行商業活動。已設立的具有安全隱患、污染環境的商業網點要分期分類逐步退出市場”。
南都記者瞭解到，在此之前深圳對“住改商”主要以引導爲主：對城市規劃出臺前已自然形成的商業網點內的經營場所，深圳市原則上不強制清除，只要房屋結構安全，經營項目不擾民，不對周邊環境造成污染的，將引導其辦照、補齊土地差價，成爲正規的商用房屋。
珠海：同樣存在政策與實際的間隙
在珠海，“住改商”帶來的糾紛和廣州的案例沒有多大區別。2016年，當地媒體報道，珠海誠豐水晶座小區有大批公寓被改造成酒店以日租月租的形式對外營業。據瞭解，該小區有6家公寓管理經營公司進駐，有多達200多間公寓被這些公司對外開放營業，佔小區住宅總量的三成。
佛山：對“住改商”放寬了政策
在佛山，“住改商”也曾帶來不少煩惱。按照相關規定，住宅要變商用，必須先報規劃部門批准，再到房管局完成性質變更手續，並取得整棟建築物內的其他業主共同簽署的“同意書”，才能登記註冊。佛山媒體於2014年的報道顯示，此中間居委常常很爲難。有居委工作人員認爲，這個章不能隨便亂蓋，“法律規定需要變更人徵求得利害關係人同意，我們纔敢蓋這個章，要不然到時我們會接到其他業主的投訴。”
雖然如此，佛山這兩年對“住改商”還是放寬了政策。2017年3月，佛山“住改商”新規——《佛山市商事主體住所登記管理暫行辦法》正式印發，10類環境污染和安全隱患相對較小的市場主體允許申請住宅作爲經營性用房，並給予5年的過渡期。
2019年7月，《佛山市商事主體住所登記管理辦法》頒佈實施，《辦法》對《暫行辦法》進一步完善修訂，擴大“住改商”適用範圍，進一步規範部分文字表述。根據政策解讀，從事高新技術研發、軟件設計、文化創意、動漫製作、無實體店鋪的網絡交易服務、商務諮詢策劃代理、工業設計、股權投資、鄉村民宿經營、食品經營(含食品銷售、餐飲服務)、洗染服務、攝影服務、理髮及美容服務(不含醫療美容)、家用電器修理、服裝零售、日用品零售、醫藥及醫療器材專門零售、便利店零售服務等環境污染和安全隱患相對較小的經營項目的商事主體可以使用住宅作爲經營性用房。上述項目登記的情形實行動態管理。如果是僅通過互聯網開展經營活動的電子商務經營者，允許使用經常居住地的住宅直接登記爲住所，個人住所所在地的縣、自治縣、不設區的市、市轄區市場監督管理部門爲其登記機關。
採寫/攝影：南都記者 馬輝 實習生 林珮玫
(本文參考了2000年之後的南方都市報、南方日報、廣州日報、新快報、信息時報等媒體的報道內容)