陳長文／廢紅十字會法，有違憲之虞
陳長文：廢法而不修法，顯然是侵害人民權利、不符比例原則的「違憲」行爲。（圖／記者李鍾泉攝）
上週四，公共電視《有話好說》節目〈弊端重重？抹黑污衊？紅十字會存亡關鍵！〉邀請三位律師上節目談專法存廢爭議。包括紅十字總會長王清峰、民進黨發言人黃帝穎及民進黨立委蔡易餘。主持人陳信聰顯然很疑惑，制度面若可以修法解決（例如今年3月馬政府的修正草案），何以一定要廢法？
首先，筆者引述幾段發言，回答蔡委員「何以其他公益團體沒有專法，紅十字會需要專法？」：
「中華民國紅十字會創立於民國前八年，至今剛好屆滿一百週年，當時政府爲響應日內瓦公約對各國立法保障紅十字組織的呼籲，所以早在民國四十三年，即頒佈《中華民國紅十字會法》，賦予中華民國紅十字會輔佐政府執行傷兵救護、戰俘與平民救濟、災變賑濟、預防疾病、增進健康、減免災難等法定的工作事項，所以，本會也成爲全國唯一經立法通過成立，且具有法定工作事項的民間組織。」
「中華民國紅十字會…近年來，更秉持紅十字人道關懷、中立公正、志願服務等基本信條，深入社會各階層，幫助需要幫助的人…均有良好的成效，深獲各界的肯定與嘉許」
參與薩爾瓦多、印度、外蒙古等地的賑災募款活動，「這讓我們在國際救援體系中建立了良好的互動關係，對於我們落實以非政府組織進行國際接軌的外交工作，有很積極正面的意義。」
「而在過去的半個世紀，紅十字會也對臺灣整體的發展做出了重大且卓越的貢獻。…阿扁在此呼籲全體的國民同胞能積極響應紅十字會的號召，支持紅十字會所推展的各項工作，並踊躍投入志工服務的行列，向國際社會展現臺灣以人權立國的承諾與使命感。」
以上節錄自民進黨政府2001年、2002年、2004年時任總統陳水扁的致詞。
一點提醒，民進黨政府及立委貿然廢法，可能有違憲之虞。王清峰在節目中強調，廢法恐將讓紅十字會走向解散；而非如部分時代力量、民進黨立委所想當然，「廢法」後依照《人民團體法》轉換爲一般社團法人。誠如陳水扁所說，逾百年曆史的我國紅十字會是「全國唯一經立法通過成立，且具有法定工作事項的民間組織」。換言之，我國紅十字會是一個特殊的「法人」。
其法人特殊性，暫不論政府早年對紅十字會的特別法規，至遲從1954年《中華民國紅十字會法》明確賦予紅十字會依據專法而存在的「法人」格（第1、2條），中立履行國家對日內瓦公約的人道義務，從體系解釋上應有相當的特殊性；此特殊性並不會因爲我國紅十字會後來被登記在內政部社會團體列表當中而消失。借鏡日本立法例，日本赤十字社也是依照特別專法設立，其法人格被明確定性爲一種特別的「認可法人」，而非一般民間社團。
基於紅十字會的法人格特殊性，廢法，極可能危及其法人格存續，導致紅十字會在那一瞬間就走向死亡。紅十字會並非立法院「說廢就修法廢掉的公法人」，也不是一般民間社團，因此，「廢法而不修法」，顯然是侵害人民權利、不符比例原則的「違憲」行爲。
一點感想是：民進黨已成爲執政黨，問政嚴謹度上更應自我要求。尤其本案被媒體視爲蔡政府「轉型正義第一刀」，綠委更高舉轉型正義大旗廢專法。我們就先不說紅十字會對臺灣的貢獻，不知道何以被列入轉型正義範疇了。就先請問民進黨：「究竟要以本案樹立一個什麼樣的轉型正義程序及實質標準呢？」
節目中，民進黨蔡易餘立委指控「每一次的檢驗中，發現中間都會產生弊端，而且任何人都無法監督它。如果一般《人民團體法》，內政部可以監督；紅十字會，沒有人可以…，它的內容非常不透明。」
民進黨黃帝穎發言人則拿出「衛福部公益勸募管理系統網站」紅十字會2006年(民進黨執政時期)募款資料（資料還將紅十字會錯誤列爲「財團法人」），稱所列支出都是0。王清峰承諾回去查證，結果發現根本沒這項募款，是衛福部錯誤登載，上週五(27日)已發文請衛福部儘速刪除。（注：筆者31日截稿時，該筆錯誤資料仍在掛在該網站。）
連媒體記者，都應做到新聞倫理的基本查證、比對。作爲掌握國家機器的執政黨，對於攸關「國家人道組織」的清譽及存廢大事，不該先向主管機關、紅十字會做基本查證嗎？紅十字會早先提供的澄清說明，看了嗎？實際上，政府有完整的監督機制，不僅紅十字會理監事成員有「十位政府部會代表」參與事前決策及內控，該會公開資料也寫着要「向衛福部提報募款結果報告」、「每三個月向衛福部提報執行進度及財務報告」、「接受衛福部年度專案的會計查覈」、「每年財報及每一專案財務報告，經會計師查覈，提經理事會，報內政部轉行政院備查。」主持人還提醒兩位民進黨來賓「紅十字會仍適用於《公益勸募條例》的事後監督」。
當主持人列出網傳爭議列表，請王清峰一一澄清後，主持人在節目近尾聲時疑惑的問「…對於紅十字會的指控，會不會是空穴來風？」民進黨黃帝穎發言人回答「她有一些澄清，我認爲是對的，如果有些東西傳的不是事實，就應該要澄清。」那麼，如果民進黨諸公願意傾聽、查證，請立法委員們回去翻閱紅十字會的澄清資料，也請行政院在公然指控「弊端」時，指明哪些「不是事實」、哪些「是弊端」並拿出證據，法辦不法人士，給紅十字會一個公道。
一點疑惑是：民進黨的國際參與與外交政策，要走向何方？
《日內瓦公約》體系明確要求一個國家僅有一個紅十字會。當主持人問道：「…如果很多國家都是透過專法，來讓他們國家有一個唯一紅十字會的代表，爲什麼中華民國要廢掉？」（注：我國紅十字會提供資料爲157國透過專法或特別命令。）
民進黨蔡易餘委員回答說，「這就是重點所在。我們去查全世界加入國際紅十字總會的，一一去查…，是沒有臺灣、也沒有中華民國，臺灣沒有在國際紅十字總會裡面。這例子是說，你不是建中，你穿着建中制服，不代表你是建中的學生；你必需要經過考試進入這所學校纔是建中學生。這有一個很大意義是說，如果任何人成立第二個紅十字會、臺灣紅十字會，經過他的努力，取代中華民國紅十字會，加入國際紅十字會，我們應該給他鼓掌，不應該透過專法把紅十字標章擺在少數人手中。」
筆者不明白蔡委員所指「考試」爲何？我國面對國際政治現實，並未自我貶抑，而長年主動遵循重要多邊公約、善盡地球公民義務，在許多層面已成爲國際模範生之一。何以蔡委員不是鼓勵更多人來加入（和ICRC、IFRC具實質關係的）中華民國紅十字會共同奉獻，努力重返國際組織？
多邊公約，在全球治理的重要性不言可喻，讓各國藉此合作面對人類共同挑戰，是國際法秩序的重要構成部分；僅聯合國秘書處存放的重要多邊公約就超過500項。我國因爲退出聯合國而無法參與多邊公約體系，接軌國際規範處於嚴重落後，自2009年三讀通過《兩公約施行法》後才積極追趕。（參筆者〈國內法接軌國際 要加緊紮根〉一文）。
中華民國在簽署《日內瓦公約》後，確實沒來得及批准。但我國仍於1954年制定《中華民國紅十字會法》，第1條明訂「依照政府簽訂之國際紅十字公約，並基於國際紅十字會議所決議各項原則之精神…。」第2條「中華民國紅十字會爲法人。」亦即，紅十字會是本於國家的意志而設立的中立性「特殊法人」，與「一般民間團體」是出於民衆的自主意志不同，其目的在突顯政府與國際社會共同遵守《日內瓦公約》及執行國際人道救援的決心。這部專法，可說是「某程度的國內法化」，以專法來宣示我國遵循紅十字公約及決議、明確紅十字會地位的特殊性；據瞭解政府也已責成國防部對《日內瓦公約》國內法化。
依照民進黨蔡委員的邏輯，難道因爲「我非聯合國會員，就不該穿着聯合國相關公約的制服」而不需國內法化、履行各重要多邊公約義務？兩項國際人權公約，我國也僅簽署但未批准、就退出聯合國了，2009年就不該制定《兩公約施行法》嗎？不該做國家人權報告嗎？我們並未簽署《聯合國氣候變遷綱要公約》無法參加大會，就不該制定專法《溫室氣體減量管理法》嗎？那我們又何以參加WHA世界衛生組織？
我國紅十字會1912年即獲ICRC國際紅十字委員會承認，在1919年參與創建IFRC紅十字會國際聯合會。可惜因爲國際政治現實變遷，ICRC會籍被取代，1971年也被迫退出IFRC。然而，ICRC、IFRC兩大國際紅十字組織、各國紅十字會，都跟我國紅十字會維持完整的實質關係，參與國際賑災、相關交流及會議，並沒有因爲「缺乏正式承認」而有所阻礙。例如：ICRC跟我國紅十字會，協助我國防部安排課程及講師，培訓國際人道法的種子教官。而IFRC官方網站今年2月也有多篇報導我國紅十字會在臺南地震的救災情形。而近幾年來，我們也積極努力希望正式重返這些組織。
2000年代，陳水扁領導的民進黨政府，當然不會不知道我國在兩岸關係與國際政治現實下的處境。而紅十字會對我國尤其意義重大，她就是爲超越政治、因應戰爭、天災、民間疾苦而存在的。
誠如陳水扁當年所說：「紅十字運動自開始就超越了國界、種族和意識型態的藩籬，甚至於超越了最殘酷的戰爭。同時，它也以具體的行動證明，對人權的保障是普世最高的價值，不能任由偏見、對立或仇恨所湮滅或抹殺。」
那麼，今天的民進黨怎麼說？
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●作者陳長文，理律法律事務所所長，以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多討論與聲音，來稿請寄editor88@ettoday.net