《機動車排放召回管理規定》解讀
一、國內外排放召回的背景和實施情況介紹
（一）國際排放召回情況
機動車環境保護召回是防治機動車排放污染的重要手段之一。20世紀70年代，美國最早建立並開始實施環境保護召回，隨後，歐盟、日本、韓國等國家和地區陸續展開。這些國家和地區通過法律（指令）建立了機動車環境保護召回制度，例如美國《清潔大氣法案》、《歐盟機動車排放指令》（70/220/EEC及88/77/EEC）、日本《環境基本法》和《大氣污染防止法》等。
美國《大氣清潔法》規定，如果主管部門發現一定數量的某一等級或類型的機動車產品，在正常保養和使用的情況下，在規定的使用壽命內不符合該法案相關的排放標準，主管部門將通知製造商採取有效的補救措施計劃，相關費用由製造商承擔。20世紀70年代，環境保護召回制度在美國剛剛確立，且機動車排放控制技術處於早期發展階段，因排放不合規而召回的車輛佔年度生產車輛的30%-40%，且多爲主管部門強制召回。到20世紀80年代，隨着排放控制技術的進步和排放標準的加嚴，上述比例下降至5%-10%。之後，隨着機動車排放檢測技術的進一步發展，尤其新車及在用車測試、PEMS測試、I/M制度以及遙感測試等技術爲開展高排放車輛的篩查和敦促排放召回的實施提供了有效的數據支撐，也推動了由政府強制召回向受調查影響召回和主動召回的轉變。1991年到2009年期間，美國共實施機動車排放召回599次，其中，製造商主動召回和受調查影響召回佔全部排放召回的99.67％。可以說，歐美環境保護召回制度自實施以來成效顯著，近幾年鬧得沸沸揚揚並仍在發酵的大衆汽車“柴油門”事件，就是該制度最具代表性的實踐之一。
（二）國內排放召回情況
出臺《機動車排放召回管理規定》（以下簡稱《規定》）既是上位法的要求，同時也有現實需要的考慮。
從法律依據上來講，2015年8月第十二屆全國人大常務委員會第十六次會議審議通過《大氣污染防治法》。該法第五十八條規定：“國家建立機動車和非道路移動機械環境保護召回制度。生產、進口企業獲知機動車、非道路移動機械排放大氣污染物超過標準，屬於設計、生產缺陷或者不符合規定的環境保護耐久性要求的，應當召回；未召回的，由國務院市場監督管理部門會同國務院生態環境主管部門責令其召回。”
我國已於2015年10月22日發佈《缺陷汽車產品召回管理條例》（以下簡稱《條例》），但《條例》規定的召回爲汽車產品安全召回。雖然排放召回與汽車產品安全召回的基本程序一致，但召回管理涉及的主管部門、適用範圍、召回條件、排放信息收集途徑、調查與認定規範、召回監督管理、排放相關零部件信息報告義務等內容均不相同。
從現實生活來看，出臺機動車排放召回規定符合當前我國經濟社會發展的需求。當前我國移動源（主要包括機動車和非道路移動機械）污染問題日益突出，已成爲空氣污染的重要來源。特別是北京、上海、深圳等大中型城市，移動源已經成爲細顆粒物（PM2.5）污染的重要來源。而且機動車大多行駛在人口密集區域，尾氣排放直接威脅人民羣衆身體健康。召回能夠有效消除已售出機動車和非道路移動機械存在的排放問題。
自2016年1月1日《大氣污染防治法》實施以來，我國共實施排放召回6次，涉及車輛5164輛。涉及品牌包括大衆、奔馳、斯巴魯、寶馬和飛碟等，涉及部件包括催化轉化器、燃油加註管軟管、排氣歧管和OBD診斷軟件等。
（三）典型案例
1.第一個受主管部門影響實施的排放召回。2017年1月26日，大衆汽車（中國）銷售有限公司根據原國家質檢總局2015年2號風險警示通告，召回部分進口途威、邁騰（參數丨圖片）系列汽車1950輛。召回範圍內車輛由於安裝了特定的發動機控制模塊軟件，會導致部分車輛的尾氣排放檢測數值在實驗室檢測時與實際道路行駛時存在差異。
2.第一個企業主動實施的排放召回。2019年7月31日，梅賽德斯-奔馳（中國）汽車銷售有限公司召回部分進口GLE SUV和GLS SUV汽車，共計308輛。召回範圍內車輛存在尾氣催化轉化器混裝情況，導致無法滿足機動車排放標準及車載診斷系統的相關要求，可能導致車載診斷系統報警。
3.第一個同時涉及排放召回與安全召回的案例。2019年10月15日，斯巴魯汽車（中國）有限公司召回部分進口森林人、力獅、傲虎系列汽車，共計667輛。召回範圍內車輛由於變更了發動機排氣歧管襯墊式樣，以及圖紙上對把排氣歧管安裝至氣缸蓋上的螺母的緊固扭力指示不合理，造成排氣歧管緊固螺母扭力低於規定值。車輛行駛過程中的震動等因素可能導致發動機排氣歧管鬆動，造成未經淨化的尾氣泄漏，不符合機動車排放標準要求；泄漏的尾氣可能損壞排氣歧管附近的發動機支架、線束等部件，存在安全隱患。
4.第一個市場監管總局聯合生態環境部發布的召回。2020年8月28日，浙江飛碟汽車製造有限公司召回部分奧馳系列載貨汽車，共計458輛。召回範圍內車輛由於配裝的柴油發動機存在OBD系統標定問題，導致車輛存在超標排放的風險。
二、《機動車排放召回管理規定》內容解讀
（一）《規定》適用範圍
《大氣污染防治法》規定環境保護召回的適用範圍包括機動車和非道路移動機械。根據GB7258《機動車運行安全技術條件》，機動車包括汽車及汽車列車、摩托車、拖拉機運輸機組、輪式專用機械、掛車等。根據GB20891《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法》，非道路移動機械主要包括工程機械、農業機械、林業機械、材料裝卸機械、機場地勤設備等。
二十多年來，生態環境部門不斷健全機動車環境管理體系，通過制定和實施機動車污染物排放標準，從設計、定型、生產、銷售等環節加強環境監管，保證機動車能夠穩定達到排放標準的要求。隨着產業轉型升級、燃煤和機動車污染防治力度的加大，近年來非道路移動機械排放問題才逐步凸顯，相關的環境管理制度體系才初步建立。但由於非道路移動機械量大面廣，管理體系與機動車差異較大，目前尚不具備對非道路移動機械實施環境保護召回的條件。
因此，《規定》明確，在中華人民共和國境內開展機動車排放召回及其監督管理，適用本規定；同時非道路移動機械的環境保護召回及其監督管理參照本規定執行。這與國外狀況基本一致。雖然美國《清潔大氣法案》規定了機動車和非道路移動機械環境保護召回制度，但從具體實施情況看，美國每年因排放風險召回汽車100-300萬輛, 而非道路移動機械環境保護召回案例偶有發生。
（二）管理部門與職責分工
同汽車產品安全召回由市場監管總局負責不同，機動車排放召回由市場監管總局與生態環境部共同管理。
市場監管總局和生態環境部根據工作需要，委託各自的下一級行政機關承擔本行政區域內機動車環境排放召回監督管理有關工作。市場監管總局和生態環境部可以委託相關技術機構承擔排放召回的技術工作。
在信息收集、缺陷調查與認定、責令召回、召回實施監督等召回管理各環節，市場監管總局與生態環境部建立聯合工作機制，同時又有不同分工。
生態環境部負責收集和分析機動車排放檢驗檢測信息、污染控制技術信息和排放投訴舉報信息，並與市場監管總局加強信息共享；市場監管總局負責建立機動車排放召回信息系統、接受生產者召回計劃的報告、向社會公佈召回信息，會同生態環境部開展信息和技術會商、缺陷調查與認定、召回實施情況的監督以及效果評估、責令召回等工作。
（三）與現有汽車產品安全召回的關係
1. 機動車排放召回具有特殊性。《民法典》《消費者權益保護法》《缺陷汽車產品召回管理條例》規定的召回均爲產品安全召回。機動車排放召回與汽車產品安全召回涉及的管理部門、適用範圍、召回條件、排放信息收集途徑、調查與認定規範、召回監督管理、排放相關零部件信息報告義務等內容均不相同。
2. 召回管理基本程序、企業責任以及時限要求與現有汽車產品安全召回基本保持一致。機動車排放召回管理從信息收集、缺陷調查、召回實施到召回監督與汽車產品安全召回管理程序基本一致。機動車生產者信息追溯管理、風險信息報告、主動調查分析與配合、停止生產經營、召回計劃報告與發佈、召回總結等義務與《缺陷汽車產品召回管理條例》及其實施辦法規定生產者義務基本一致，僅根據機動車排放召回的特點，規定了生產者需報告排放風險相關信息。
《規定》中關於生產者或經營者排放召回的相關時限要求也與《缺陷汽車產品召回管理條例》及其實施辦法一致，保證整體召回管理工作的連續性和協調性。
（四）信息收集途徑
與汽車產品安全召回不同，消費者報告不再是採集機動車排放危害信息的主要渠道。具體來說，有以下三種信息收集渠道：
1. 主管部門信息收集和共享。設區的市級以上地方生態環境部門應當收集和分析機動車排放檢驗檢測信息、污染控制技術信息和排放投訴舉報信息，並將可能與排放危害相關的信息逐級上報至生態環境部。
市場監管總局負責建立機動車排放召回信息系統和監督管理平臺，與生態環境部建立信息共享機制。
2. 生產者信息報告。機動車生產者及時通過機動車排放召回信息系統報告下列信息：（一）排放零部件的名稱和質保期信息；（二）排放零部件的異常故障維修信息和故障原因分析報告；（三）與機動車排放有關的維修與遠程升級等技術服務通報、公告等信息；（四）機動車在用符合性檢驗信息；（五）與機動車排放有關的訴訟、仲裁等信息；（六）在中華人民共和國境外實施的機動車排放召回信息；（七）需要報告的與機動車排放有關的其他信息。前款規定信息發生變化的，機動車生產者應當自變化之日起20個工作日內重新報告。
3. 經營者和零部件生產者信息報告。機動車經營者、排放零部件生產者發現機動車可能存在排放危害的，應當向市場監管總局報告，並通知機動車生產者。
（五）關於召回條件
根據《規定》，機動車存在排放危害的，其生產者應當實施召回。排放危害具體包括以下三種情形：
1. 由於設計、生產缺陷導致機動車排放大氣污染物超過標準。《規定》涉及的排放標準主要包括GB18352.6-2016《輕型汽車污染物排放限值及測量方法》和GB17691-2018《重型柴油車污染物排放限值及測量方法》，都是中國第六階段機動車污染物排放標準。其中，GB18352.6規定了最大設計總質量不超過3500kg的M1類、M2類和N1類輕型汽車污染物排放第六階段型式試驗的要求、生產一致性和在用符合性檢查的要求和判定方法，自2020年7月1日起，所有銷售和註冊登記的輕型汽車應符合該標準要求；在2025年7月1日前，第五階段輕型汽車的“在用符合性檢查”仍執行GB18352.5-2013相關要求。GB17691適用於裝用壓燃式、氣體燃料點燃式發動機的M2、M3、N1、N2和N3類及總質量大於3500kg 的M1類汽車及其發動機的型式試驗、生產一致性檢查、新生產車排放監督檢查和在用車符合檢查，自2021年7月1日起，所有生產、進口、銷售和註冊登記的重型柴油車應符合該標準要求。《規定》在執行排放標準時，採用“老車老標準、新車新標準”的原則，符合法律要求和管理實際。
2. 由於不符合規定的環境保護耐久性要求，導致機動車排放大氣污染物超過標準。環境保護耐久性要求是指在正常使用條件下和正常壽命週期內，整車和污染控制裝置耐久性試驗符合標準規定的限值。
3. 由於設計、生產原因導致機動車存在其他不符合排放標準或不合理排放。其他不符合排放標準指機動車排放污染物滿足標準要求，但存在排放控制用車載診斷（OBD）系統、排放系統使用軟管及其接頭、油箱蓋防止燃油蒸發物排放、排放相關電控系統等要求不符合標準的情形。例如，第六階段機動車污染物排放標準明確，所有機動車應裝備OBD系統，在產品全壽命週期內記錄排放相關部件故障，且生產者不得對OBD系統進行改造。實際發現部分生產者通過改變OBD系統標定、預先關閉功能等方式，致使OBD系統應報故障而不報，逃避政府監管。
不合理排放情形主要指機動車在標準工況下測試的排放大氣污染物符合標準限值，但在實際工況下污染物排放超過標準限值的違規排放。2015年德國大衆在所產車內安裝非法軟件、故意規避美國汽車尾氣排放規定，車輛實際污染物排放量超過法定標準的40倍，被美國罰款43億美元，涉及機動車1100萬輛。
前兩種情形屬於《大氣污染防治法》第五十八條規定的法定情形。第三種情形是在國外排放召回實踐基礎上的總結。
（六）調查與認定規範
《規定》與《缺陷汽車產品召回管理條例》及其實施辦法規定的汽車產品缺陷調查與認定程序相比，雖然基本流程一致，但部分環節增加了市場監管總局會同生態環境部聯合開展的要求。主要涉及：
1.共同開展排放危害調查。有下列情形之一的，市場監管總局會同生態環境部可以對機動車生產者進行調查，必要時還可以對排放零部件生產者進行調查：（一）機動車生產者未按照通知要求進行調查分析，或者調查分析結果不足以證明機動車不存在排放危害的；（二）機動車造成嚴重大氣污染的；（三）生態環境部在大氣污染防治監督檢查中發現機動車可能存在排放危害的。
市場監管總局會同生態環境部進行調查，可以採取下列措施：（一）進入機動車生產者、經營者以及排放零部件生產者的生產經營場所和機動車集中停放地進行現場調查；（二）查閱、複製相關資料和記錄；（三）向有關單位和個人詢問機動車可能存在排放危害的情況；（四）委託技術機構開展機動車排放檢驗檢測；（五）法律、行政法規規定的可以採取的其他措施。機動車生產者、經營者以及排放零部件生產者應當配合調查。
2. 共同處理生產者異議。機動車生產者認爲機動車不存在排放危害的，可以自收到通知之日起15個工作日內向市場監管總局提出書面異議，並提交證明材料。
市場監管總局應當會同生態環境部對機動車生產者提交的材料進行審查，必要時可以組織與機動車生產者無利害關係的專家採用論證、檢驗檢測或者鑑定等方式進行認定。
3. 共同實施責令召回。機動車生產者既不按照市場監管總局通知要求實施召回又未在規定期限內提出異議，或者經認定確認機動車存在排放危害的，市場監管總局應當會同生態環境部書面責令機動車生產者實施召回。
（七）其他說明
1. 關於與排放檢驗工作的銜接。統計分析發現，由於車主對消除排放風險的積極性不高，國外環境保護召回完成率普遍低於安全召回完成率。爲此，《規定》創新性地提出了排放召回要與機動車排放檢驗銜接，明確在機動車排放年檢時，檢驗機構要對召回範圍的車主予以提醒，督促車主積極配合完成環境保護召回，切實減少排放污染。
2. 關於排放零部件生產者信息報告。與《缺陷汽車產品召回管理條例》及其實施辦法相比，增加機動車排放零部件生產者發現機動車可能存在排放危害的，向市場監管總局報告，並通知機動車生產者的規定。
三、分析排放召回對機動車產業的影響
（一）機動車產業情況
汽車工業是我國國民經濟的重要支柱產業。2020我國汽車銷量繼續蟬聯全球第一。汽車製造業利潤增長4.0%。2020年全國機動車保有量達3.72億輛，其中汽車2.81億輛；全國70個城市汽車保有量超過100萬輛。全國有70個城市的汽車保有量超過百萬輛，同比增加4個城市，31個城市超200萬輛，13個城市超300萬輛，其中北京、成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超過400萬輛，西安、武漢、深圳、東莞、天津、青島、石家莊等7個城市超過300萬輛。
2019年, 全國機動車一氧化碳（CO）、碳氫化合物（HC）、氮氧化物（NOx）和顆粒物（PM）等四項污染物排放總量爲1603.8萬噸。汽車是機動車大氣污染排放的主要貢獻者，其排放的CO、HC、NOx和PM超過90%。按車型分類，貨車排放的NOx和PM明顯高於客車，其中重型貨車是主要貢獻者；客車CO和HC排放量明顯高於貨車。按燃料分類，柴油車排放的NOx接近汽車排放總量的80%，PM超過90%；汽油車CO和HC排放量較高，CO超過汽車排放總量的80％，HC超過70%。佔汽車保有量7.9%的柴油貨車，排放了60.0%的NOx和84.6%的PM，是機動車污染防治的重中之重。
（二）《規定》實施的預期影響
排放召回是國際通行做法，在美國、歐洲、日本等發達國家已經實施數十年，對降低機動車的排放水平，提高環境保護效果發揮了重要作用。由於排放召回單車召回成本可能高於汽車安全召回，《規定》短期內會給部分機動車企業，尤其是排放技術水平較低的企業帶來較大的經濟和品牌壓力。但從長期來看，實施排放召回是必然趨勢，《規定》會促使機動車行業更爲重視排放技術研發及相關的標準要求，倒逼企業主動進行技術升級。比如，機動車企業要加強排放相關的研發與測試，生產符合國家相關排放標準的機動車產品；排放零部件生產企業應主動創新，開發高性能、高可靠性的排放零部件產品。實施排放召回是趨勢必然，企業只有主動對標差距，夯實基礎，加強創新，才能由價格優勢爲主向技術、品牌、質量、服務爲核心的綜合競爭優勢轉變，才能實現產業高質量發展，真正成爲世界汽車強國。