民宿發展兩極分化嚴重 專家:立法要先鄉村後城市
今年的清明小長假，很多人放棄跟團遊，而是選擇了自由行，由此也可以發現旅遊市場的一個新變化，越來越多的人放棄傳統酒店選擇特色民宿。
眼下，國內民宿行業兩極分化趨勢明顯，民宿投資者有的萌生退意，有的依然堅守。面對旅遊業未來發展的新形勢，民宿業發展該如何破題？一些業內人士近日接受《法治日報》記者採訪時指出，民宿要健康發展、規範發展，必須納入法治化軌道，依法開辦、依法運營。制定旅遊民宿法規，構建旅遊民宿發展的法治基礎，是推動旅遊民宿高質量發展的有效措施。
民宿行業分化嚴重
今年清明小長假，北京的劉女士原計劃帶全家人去福建廈門遊玩。作爲較早嘗試民宿的資深驢友，不管是境外遊還是境內遊，她都比較傾向選擇有特色的民宿。“預訂民宿要比星級酒店的家庭套房划算得多，而且現在很多民宿都提供個性化服務，有的地理位置也很不錯，就在景區之中。”
儘管劉女士提前一個月就開始尋找民宿，但由於疫情影響，大家都選擇國內遊，位於稀缺資源區域內的、口碑不錯的民宿一房難求，直到最後也沒有訂到心儀的民宿。與此同時，大多數民宿卻供大於求，乏人問津。“要麼位置不行，要麼看照片就覺得不好，感覺就是普通的家庭旅館，但價格卻跟星級酒店差不多。”
浙江大學城市學院文化和旅遊法治研究中心執行主任胡斌長期關注民宿業發展問題。在調研中他發現，目前國內民宿業存在兩個突出問題：一是行業分化嚴重。大多數一般民宿供大於求，盈利能力不足，投資回報週期過長甚至無法收回投資的也很多，極少數則供不應求，由此導致出現進入和退出民宿行業的人數量同時增加的奇怪現象。二是城市中民宿發展矛盾加劇。由於一些民宿直接開在住宅小區，相鄰權問題比較突出，很容易導致社區關係緊張。由此造成目前很多地方的政策都收緊了在城市居民小區開辦所謂民宿的經營行爲，無形中提高了民宿業的門檻。
各地探索治理模式
對於民宿，雖然目前我國並沒有統一的法律法規，但是不少地方紛紛結合本地實際探索民宿治理模式。
比如，早在2016年頒佈實施的《浙江省旅遊條例》就明確提出了有關民宿的概念。廣東省則出臺了省級層面規範民宿的政府規章《廣東省民宿管理暫行辦法》。上海、北京、重慶、海南、蘇州、成都、濟南等地也紛紛出臺了有關民宿的規範性文件。除此之外，國家層面相關部門出臺了民宿行業標準，各地也出臺了很多民宿地方標準，但這些標準都是推薦性的，不具有強制力。
值得一提的是，今年1月1日起，民法典正式施行。其中第二百七十九條規定，業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變爲經營性用房。業主將住宅改變爲經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關係的業主一致同意。
“在住宅小區開辦民宿屬於‘住改商’經營行爲，對小區其他業主的生活會帶來較大影響，除應遵守相關規定，依法向市場監管、文化旅遊、公安等部門辦理相關手續外，還應徵得有利害關係業主的同意，並同時告知物業服務企業。未取得利害關係人同意擅自開辦民宿的，屬於違反民法典的行爲，應當承擔相應的法律責任。”北京第二外國語學院文化和旅遊政策法規中心副主任王天星說。
民法典應成爲重要依據
“民法典的相關條款雖然對民宿的開辦、經營有相應規定，但鑑於民法典調整範圍的廣泛性、名詞概念的抽象性、頒佈實施時間較短等因素，多數地方立法機關還沒有對其給予應有的關注。”王天星指出，目前一些地方在制定地方性民宿規範時，更多關注的是與民宿開辦、經營直接相關的行政管理類上位法，如旅遊法、治安管理處罰法、消防法以及《旅館業治安管理辦法》等。
鑑於民法典對民宿的開辦、經營有着重要規範作用，王天星認爲，應儘快將民法典有關相鄰權的規範融入地方民宿立法之中，作爲今後地方民宿立法的重要依據。
“民法典在地方民宿立法中的缺失，一方面會導致民法典的精神、規定沒有在地方民宿立法中得以全面、及時、充分的體現，另一方面，如果多數地方民宿立法沒有將徵得利害關係人同意作爲民宿開辦的必備性程序要件，將導致地方民宿立法在相鄰權方面缺乏對民宿經營者的基本指引。”據王天星介紹，目前實踐中，許多民宿投資者在履行地方民宿立法規定的相關行政性手續後，由於缺乏對民法典最新規定的瞭解而未履行徵得相鄰關係人同意這一法定程序，導致在開業之後因個別利害關係人起訴而被迫停業，雙方均遭受較大損失。
加強分類監管是當務之急
近日，廈門市思明區正式在政府網站上發佈民宿管理辦法。該辦法一改以前很多部門聯合審批的做法，對民宿實行“備案制”，使得民宿經營手續大幅度簡化，符合條件的均可申請。有分析認爲，該辦法或將引導不少資本前來投資思明區民宿，引發民宿行業競爭進入白熱化，也將大大提升廈門民宿整體品質和發展質量。
相比廈門，2020年12月，北京市住房城鄉建設委、市公安局、市網信辦、市文旅局四部門印發了《關於規範管理短租住房的通知》，明確政策調整範圍並按區域實行差異化管理，規定首都功能核心區內禁止經營短租住房。
“該促進的促進，該嚴控的嚴控。”胡斌認爲，根據各地不同發展階段對民宿業發展採取不同的管理手段，是十分必要的。
在他看來，標準缺失是目前民宿監管的一大頑疾。當務之急就是要進行有針對性的分類監管。應從民宿的本源出發，自下而上，根據基層的實際情況制定政策、進行地方性立法。
“雖然很多地方立法和政策文件解決了民宿准入的問題，但沒有相應的針對民宿經營的規範標準，在經營中仍按酒店標準進行監管，比如，要求民宿按酒店標準配備一樣面積的布草間和消毒設備等。”胡斌認爲，是民宿就按照民宿登記和監管，是酒店就按照酒店登記和監管。只有這樣，才能糾正原有的社會錯誤認知，促進民宿行業規範健康發展。
先鄉村後城市立法路線較爲可行
“在鄉村振興背景下，民宿行業健康發展是有力推手。但應當看到，目前民宿熱已經過去，加上疫情影響，其產業規模整體萎縮，產業影響力也在下降。因此，鼓勵地方層面先行立法，積累有益經驗，時機成熟之後，再推出國家層面統一立法是比較合理的路徑。”胡斌說。
胡斌指出，目前我國地方民宿行業還存在立法不足。首要的不足就是“一刀切”，要麼全盤限制，要麼全盤放開。實際上，從概念特徵出發，民宿類型本身就很複雜，至少包括城市和鄉村兩種形態，對應的土地、環境、經營模式都不一樣，應進行分類管理。除此之外，很多地方立法和規範性文件都未明確主管部門，主管部門界定模糊不清直接導致實際監管形態各異。